[摘要] 李宇嘉本次中央城市工作会议提出未来做好城市工作的六项指导意见,排在首位的就是尊重城市发展规律。这既是反思以往城市发展过程中多种问题的结论,也是对城市功能、人口流动规律的再认识,更是未来新型城镇化的指导思想。如今,外来人口市民化已箭在弦上,“双挂钩”(财政转移支付和城镇建设用地增加与人口市民化挂钩)......
李宇嘉
本次中央城市工作会议提出未来做好城市工作的六项指导意见，排在首位的就是尊重城市发展规律。这既是反思以往城市发展过程中多种问题的结论，也是对城市功能、人口流动规律的再认识，更是未来新型城镇化的指导思想。如今，外来人口市民化已箭在弦上，“双挂钩”（财政转移支付和城镇建设用地增加与人口市民化挂钩）的政策已推出，“多规合一”的规划思路开始“接地气”，未来城市集聚度将会显著提升，这是夯实内需和力促经济转型的好兆头。
时隔37年之后，中央城市工作会议再次召开，时间节点意义重大。2011年，我国城镇化率首次超过50%， 2013年，我国集中于城市、代表产业升级的第三产业增加值首次超过第二产业，成为经济增长的“主力军”。城市已成全面建成小康社会、加快实现现代化的“火车头”。尽管城镇化率超过50%后，城市化进入了中低速增长阶段，但“以人为本”的新型城镇化已成为大的内需和经济转型的载体。
世界银行数据显示，截至2014年，全球73%的GDP由城市创造，全球城市人口占了全球总人口的53%，代表先进生产力的现代服务业集中在城市、丰富多样的生活和消费模式集中在城市。据《2009年世界发展报告》，全球人口正在快速向城市聚集。1800年，全球仅2%的人居住在城市，到了1950年，迅速攀升到29%。到了2000年，世界上有近一半的人口迁入了城市。
同时，大城市经济和人口集聚度更高。占国土面积仅4%的东京聚集了全日本25%的人口、40%的产值，日本三大都市圈（东京、大阪和名古屋）仅占国土面积14.4%，但集中了全日本61%的人口和70%的GDP；美国三大城市群（东北、五大湖和洛杉矶）集中了全美20%的人口和67%的GDP。一国“首位城市”的集聚度也很高，伦敦占英国人口11.8%、经济13.3%；纽约占美国人口2.3%、经济3.5%；多伦多占加拿大人口13%，经济14.4%。发展中国家城市集聚度就更高了。墨西哥城占人口19%、经济20%；35.7%的埃及人口聚集在占国土地面积0.5%的开罗，而GDP更超出全埃及的一半。
今天，我国城市经济占GDP近90%，长三角、珠三角、京津冀三大都市圈以2.8%的国土面积集聚了18%的人口、36%的GDP，代表着我国未来现代化的方向。尽管像过去10多年那样年均1.4个百分点的快速城市化难以继续，但未来仍处于50%-70%的较快城镇化阶段，城市（特别是大城市）在集聚人口和资源上的能力依然很高，也将继续承载驱动经济增长、产业升级和“让生活更美好”的功能。
只是，我国城市功能发挥存在太多问题，突出的就是城市集聚度不高。城市的功能是通过人口集聚的分工和规模效应体现的，驱动生产和生活服务业发展。知识和技术密集的生产服务业，要靠分工细化、知识传播、思想碰撞来发展；大型基础设施（地铁、体育场）、生活服务业（音乐会、各式餐饮）需要降低边际成本，这两者都要求提高城市人口的集聚度。著名区域经济学家亨德森在统计了142个国家人口超过10万的2684个城市后发现，2000年人口300万以上的城市有94座，人口在100万至300万之间的有324座，两者比率为0.29。但是，我国2000年和2014年这一比例分别仅为0.119和0.22。
我国城市集聚度不高，原因在于人口融合度不够。城市公共服务按户籍人口规划，户籍隔离导致外来人口无法享受这些服务，无法彻底融入城市。目前，城市外来人口2.7亿，占城市常住人口40%，50%集中在排名前10大的城市，而举家迁移到城市的仅20%。一方面，外来人口要为6100万留守儿童的教育、5000万留守老人的医疗和养老储蓄，也要为自己告老还乡后的医疗和养老储蓄，致使他们的消费下降。同时，他们无法割舍乡土情结，造成建设用地分散、农业规模化和产业化程度低。
另一方面，城市的排外政策，导致外来人口生活成本上升，推动企业用工成本和城市生活服务价格高企。眼下，大城市家政、餐饮、物管、市容等就业的外来人员，其薪酬甚至高过普通白领，城市物价居高不下，竞争力下降。而生活服务价格高涨，也影响现代服务业发展。针对美国的研究表明，城市每增加一个高科技产业的就业，将带来5个其他行业的就业，其中两个是高端劳动力，如律师、医生，另外三个是消费型服务业，如服务员或者售货员。因此，提高城市集聚度以大化城市功能，关键还需打破户籍隔离，实现外来人口“市民化”。国际经验显示，城市人口数量是预测指标，而不是控制指标。由于大城市在就业、收入、生活多样性上的优势，人口流向大城市是大趋势。本世纪以来，发达国家人口由“逆城市”向“再城市”转变，东京人口在日本人口减少的背景下逆势增长。2009年至2014年，上海（楼盘）、北京（楼盘）、天津（楼盘）、广州（楼盘）、东莞（楼盘）和深圳（楼盘）的常住人口分别增加504万、396万、288万、275万、199万和186万。
打破户籍隔离是顺应城市化规律、人口流动趋势，以疏导方式，将外来人口纳入户籍管理。此举不仅能改变以户籍人口规划公共服务的城市管理现状，还能提升城市消费水平、分摊城市公共服务成本、降低城市物价，提高城市集聚能力。考虑到多数外来人口有住所、企业或个人支付养老成本、“市民化”挂钩的转移支付、建设用地后，外来人口城市化成本被高估了，而市民化后的规模效应、消费贡献、边际成本降低等城市集聚和做大蛋糕的效应却被低估了。
还需澄清的事实是，近年来城市病和空城现象，并非人口所致，而是城市规划和宜居城市认识上的偏差所致。各大城市低密度花园式规划、远离主城区的新城建设，人为降低了城市人口集聚，造成职住分离和潮汐拥堵，不利于公共服务成本分摊，不利于人口密集的服务业发展，不利于公共交通和步行出行，更增加环境污染。
本次中央城市工作会议提出未来做好城市工作的六项指导意见，排在首位的就是尊重城市发展规律。这既是反思以往城市发展过程中多种问题的结论，也是对城市功能、人口流动规律的再认识，更是未来新型城镇化的指导思想。如今，外来人口市民化已箭在弦上，“双挂钩”（财政转移支付和城镇建设用地增加与人口市民化挂钩）的政策已推出，“多规合一”的规划思路开始“接地气”，未来城市集聚度将会显著提升，这是夯实内需和力促经济转型的好兆头。
（作者系深圳市房地产研究中心高级研究员）
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