[摘要] 现行的土地管理制度未能很好地处理土地管理实践中出现的问题，即土地供需矛盾、土地收益不公平和土地退化。基于此，我们提出了衡量耕地保护的新的动态标准，认为需要改革农村土地的产权问题，以及要重新构建土地的价值体系。仅强调绝对的18亿亩耕地红线是不科学的，更重要的是看土地的质量、土地的生产力。
现行的土地管理制度未能很好地处理土地管理实践中出现的问题，即土地供需矛盾、土地不公平和土地退化。基于此，我们提出了衡量耕地保护的新的动态标准，认为需要改革农村土地的产权问题，以及要重新构建土地的价值体系。仅强调的18亿亩耕地红线是不科学的，更重要的是看土地的质量、土地的生产力。我们提出了两个新的概念，即小人均耕地面积和耕地压力指数，以此作为衡量耕地保护的底线和调控指标。关于土地的产权问题，我们的看法是赋予农民更多的财产权利。后是要重建土地价值。以前对耕地的价值评估只看到它的经济产出值，没有看到它的生态平衡价值。我们提出一个社会保障价值的概念，三种价值构成中，比重大的是社会保障价值。
土地管理实践中的三大关键问题
个关键问题是土地供需矛盾。随着人口的增加、经济的发展和环境变化导致土地资源自身情况发生改变，土地供需的矛盾由此产生。吃饭的需求、经济建设的需求和生态建设的需求引发了对土地资源的巨大需求，而这几方面的需求并不是协调一致的，尤其是粮食安全引发的土地需求和建设用地需求的冲突就非常尖锐。我们国家采取保护耕地的政策来维护粮食安全这一基本国策，因为这不仅关系到社会的稳定，还关系到世界范围内的粮食贸易。要保证粮食安全，就要保护耕地，但是改革开放之后由于建设用地的急剧增加，耕地下降的趋势非常严峻。有鉴于此，中央一直强调要死守利用耕地的红线，并将其定位为基本国策。建设用地方面，目前我国城市化、工业化对土地的需求快速增长，而且趋势不减。按照上一年我国城市化的水平，土地城市化的增长率要快于人口城市化的增长率，这也加剧了对土地的占用和需求。生态用地方面，我国自1997年开始大规模的退耕还林、还草，主要涉及中西部的1亿多农民、25个省市自治区。截至2006年底，已经退了1.8亿亩，占18亿亩耕地红线的10%。所以这段时间耕地减少的大原因主要是生态退耕，其次是农业结构的调整，还有就是建设用地的占用。这些都对土地的供需造成了严峻的挑战。
第二个关键问题是土地的不公平。首先是土地利用类型方面不公平。农业用地与其他用地相比较，是很低的，或者一般来说种地不赚钱，特别是在目前土地经营规模比较小的情况下更低。其次是土地开发增值的分配不公平，并且问题很突出。利益相关者的分配是不公平的，这涉及不同政府部门、开发商、消费者和农民。这种利益分配的不公平是造成我国贫富差距加大的一个原因，尤其对农民而言。再次是生态退耕缺少可持续的利益驱动机制。虽然生态退耕有国家的财政和粮食补贴，但是目前还没有建立长期的利益可持续驱动机制，而生态补偿这个办法还在探索当中。另外，在农地转化为城市用地的过程中，也就是“整地”过程中，存在着寻租空间，这里面包括国土部门和地方政府的土地腐败问题。后，地方政府对土地财政的依赖过于严重，无论是土地出让价格还是土地税收都呈现直线上升的状态，尤其在过去的十几年中，上升幅度非常大。
第三个关键问题是土地的退化问题。这是指生态系统的退化，具体体现为土地荒漠化、土地盐渍化、土地污染、耕地肥力退化、山地生态退化、草原退化、湿地退化、生物多样性减少以及采矿导致的严重污染问题等等。虽然土地的退化有其自然的原因，例如全球变暖导致的荒漠化，但是更重要的因素是人为造成的。我们研究发现，很多土地退化的区域与社会经济有密切的联系。这些地区一般是生态比较脆弱，生产力低、生活贫困、人口增加加大了对土地的压力，导致土地进一步退化，慢慢形成一个恶性的循环。从这个角度看，土地退化不仅仅是一个资源环境的问题，更是一个社会的问题。
现行土地管理制度需要完善
我国的土地管理制度有三个显著的特点；是入口管制，即农地农用；第二个特点是土地的征收管理。我国的建设用地的取得通常是通过土地征收来完成的，土地的顺利征收保证了改革开放以来工业化、城镇化的迅速发展；第三个特点是土地采取有偿使用的方式。这是自建立社会主义市场经济以来，把土地这个重要的资源通过市场化的方式来配置。因为有偿使用，所以土地就具有了资本的价值，为经济发展提供了强大的资金支持。
这三个方面的核心特点对前面提出的问题并没有全部触及，比如说土地退化的问题就没有顾及，另外收入分配不均的问题也没有给出解决的方法。
既然现行的土地管理制度没能够对实践中产生的问题给出解决方案，那么就需要完善。根据研究分析，我们提出以下几个需要关注的重点地方。
首先是如何看待耕地保护的红线。我们认为，耕地保护的红线是需要的，问题是怎么来明确这个底线，是不是需要明确18亿亩耕地。国土资源管理部门通常只强调耕地的面积，但我们认为不能只看面积，更重要的是看土地的质量、土地的生产力。有鉴于此，我们提出了两个新的概念，即小人均耕地面积和耕地压力指数，以此作为衡量耕地保护的底线和调控指标。前者是在一定的区域范围内要满足一个人的粮食需求需要多少耕地，而后者是比较现在既有的耕地和需要的耕地的比率。这两个指标是动态的概念。相比较之下，仅强调的18亿亩耕地红线我们认为是不科学的。总的来说，在基本满足城市化、工业化和生态退耕需求之后，得益于耕地生产力的不断提高，虽然保证粮食生产的耕地供给在不断减少，而人口在不断增加，但是我国的粮食安全状况并没有恶化，反而有所改善。
其次是土地的产权问题。现在中国有一半是农村人，毛泽东当年所说的中国的核心问题是农民问题，而农民问题的核心是土地问题的论断，在当前还有现实意义。我们认为，现在中国土地问题的核心是产权问题。虽然国土资源管理部门一直在强调严格耕地保护，但是政策并没有达到预期的目标，这是因为征地的好处大于违规被处罚的风险，而且地方政府对土地财政的严重依赖是其内在根源之一。另一方面，农民对土地的非农化不具备话语权，所以其名下仅有使用权的土地很容易被剥夺。我们的看法是赋予农民更多的财产权利，由此农民会更加自觉保护耕地，自觉改良耕地。
后是要重建土地价值。以前对耕地的价值评估只看到它的经济产出值，没有看到它的生态平衡价值。我们提出一个社会保障价值的概念，并在中部、东部和西部各选择了一个县进行了案例研究。三种价值构成中，比重大的是社会保障价值，次之是生态服务价值，小是经济价值。因此，我们要重新建立一个土地资源的评估体系。
我们认为，现行的土地管理制度没能够很好地处理土地管理实践中出现的问题。基于此，我们提出了衡量耕地保护的新的动态标准，认为需要改革农村土地的产权问题，以及要重新构建土地的价值体系。
（作者系北京大学国家发展研究院瑞意高等研究所首席科学家、北京大学城市与环境学院教授）
与土地无关的3亿农民需要重视
□ 刘彦随
■大家一定要记住，我们有3亿与土地没有关系的农民，这是一个可怕的数字。去年新的数据显示，如今失地农民总数已经达到1.12亿，再加上1994年之后出生的2亿人本来就没有分到过地，因此到2020年合计约有3亿人与土地无关。土地制度再怎么改革，与这3亿人没有太大的利益关系。这3亿人未来靠什么？可能的途径就是社会救助机制，建立公平的社会价值，我们的社会制度都要提前作出很好的考虑。中国的土地制度到今天已经必须进行长远谋划。
如何保护耕地事关中华民族可持续发展
中国耕地要不要保护？怎么保护才能有效？个问题的当然是肯定的，因此第二个问题就必须找到好的答案。
如果在十年前提出耕地保护问题还有一些争议的话，今天这个争议已经不存在，社会已经达成了共识。尽管我们当初提出的18亿亩耕地红线如今似乎战果不错，耕地扩大到了20.3亿亩，增加了2亿亩，但我们不能简单地乐观总量的增加，结构的问题值得研究。
2013年国土资源部数据发布时，我也是解读专家之一。我当时就提出结构问题：数据从2009年开始调查，2013年发布。中间数据有较大变化的有黑龙江，一个省增加6400万亩；吉林省增加2240万亩；内蒙古增加2900万亩。仅这三个省就增加了1.16亿亩。要知道，这三个省都是纯粹的北方地区，新增耕地还处于农村等相对落后地区。还有一些新增耕地在25度坡度以上，还有沿江沿河耕地，还有5000万亩因为污染几乎不能耕种。这些耕地的产出率不高，北方的2.14亩地才相当于南方的一亩地。因此，如果“北加南减”的话，很有可能总量20亿亩耕地未必有原来18亿亩的产出量高。
我去年已经写过一篇文章，在蔡教授研究耕地数量和质量的基础上，又引入了空间和时间概念。从时间上，一些土地正面临退化，有的地区的沙化很严重，而且还在扩展，这对我们未来的保护不利。另一方面，从空间上，耕地重心在不断北移，北移带来的直接后果是粮食结构变化，因为不同地区的适宜种植粮食品类不同。这里都有巨大的危机。1998年，我们耕地的南北分界线在秦岭淮河以西的南部，2013年北移到开封的南部，到2005年进一步北移到洛阳西部，2010年北移到安阳的封丘，去年年底已经北移到了河北的邯郸。而东北靠着三江平原的吉林省却存在农田被撂荒的现象，有地无人耕。
因此，耕地不是说总量已经20亿亩了还要不要保护的问题，而是如何保护的问题。这里面大有学问可做。做得好不好，事关中华民族的可持续发展。
地球是万物之本源，土地是一切生产的源泉。我们今天为止似乎还没有高度认识到这是生存发展之基之本。
土地制度须长远谋划
中国为什么保护不了土地？问题就出在我们长期以来都是重经济、轻社会。城市化是我们今天经济发展的主题，去年新的数据显示，城市建设用地约合5.25亿亩，城镇化人口去年占到54.7%。
但在城镇化的同时，我们在农村也没有消停，甚至更严重。农村建设用地是城镇化用地的4倍。随着农村建设用地的扩张，每年1300万进城人口中有260万农民不再拥有土地。去年新的数据显示，如今的失地农民总数已经达到1.12亿，再加上1994年之后出生的2亿人本来就没有分到过地，因此到2020年合计约有3亿农民与土地无关，土地再怎么改革，与这3亿农民没有太大的利益关系。
这3亿人未来靠什么？可能的途径就是社会救助机制，建立公平的社会价值。我们为什么城市越来越大，农村越来越小？就是因为重经济，轻社会。只追求经济发展，而城市显然有利于经济发展。因此城市的土地面积不断扩大。城市扩张还有一个重大动机是土地财政。2010年时，中国土地财政中的土地出让金达到2.7万亿元，当时媒体都纷纷报道说，这太多了。政府也觉得太多了，开始控制。但是大家知道，控制来控制去，经济发展的主线不变，城镇化的大趋势不变，这个数字还在涨。土地出让金去年创出历史新高：4.36万亿元。为什么？因为在城市化过程中，耕地反而是容易被征用的，因为基本上不涉及拆迁问题。一些地方政府的角色在这中间也有点暧昧，我们的政府既是教练员，又是裁判员，又是运动员。政府既可以规划，又可以审批。结果导致某些地方，能以每亩几万块钱的价格把地收来，然后以百万的价格出让。
大家一定要记住，我们有3亿与土地没有关系的农民，这是一个可怕的数字。到2025年左右，我们不仅有3.5亿的农民工，还有3亿老人的问题，老人问题还涉及农村老人问题。到2020年中国农村的老龄化率将达到20%，我们不用等到2025年就有3亿老人。
如此一来，养老问题怎么解决，农民工的问题怎么解决，我们的社会制度对此都要提前作出很好的考虑。
中国的土地制度到今天已经必须进行长远谋划。去年，中央委托中国科学院做中国土地制度改革的总体设计方案。包括五项制度的改革，今年有三项已经推进。主要包括耕地制度，集体土地入市制度，还有农村集体土地有没有产权等问题，准备赋予农民更多的财产权利，因为没有资产哪来的财产？另外，农村草缺、地缺的问题也有涉及，期待得到好的落实。
后，土地制度的调整离不开高端智库的研究、调查和政策建议。如今以经济发展为主，地理与自然资源等方面的专业不够重视，而经济学有时候容易短视。因此，作为研究人员，我们要做的工作很多，其中也包括发出更多的声音。
（作者系中国科学院地理科学与资源研究所区域农业与农村发展研究中心主任、北京师范大学长江学者特聘教授。本文根据作者在北大国发院瑞意高等研究所成立仪式上的发言整理而成）
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