[摘要] 6月6日，国家主席习近平组织召开深化改革小组会议，关于户籍改革提到“严格控制特大城市人口规模”；同日，上海副市长艾宝俊在市政协十二届十一次常委会指出目前申城环境承载压力增大，中心城区面积仅占全市9.7％，人口却集聚了全市的52％，无论从产业转移还是人口控制角度而言，上海郊区充满想象空间。
编者按：6月6日，国家主席习近平组织召开深化改革小组会议，关于户籍改革提到“严格控制特大城市人口规模”；同日，上海副市长艾宝俊在市政协十二届十一次常委会指出目前申城环境承载压力增大，中心城区面积仅占全市9.7％，人口却集聚了全市的52％，无论从产业转移还是人口控制角度而言，上海郊区充满想象空间。欢迎收看今日话题《"城市病"威胁 上海城市规划走向郊区》
城市中心区域发展过程中的难题
沪城市发展面临“大城市病”的威胁
据国家统计局上海调查总队《2013年上海市国民经济和社会发展统计公报》数据，上海常住人口数量持续扩大，至2013年末，全市常住人口总数为2415.15万人，比上年增加34.72万人。其中，户籍常住人口1425.14万人，增加4.95万人；外来常住人口990.01万人，增加29.77万人。
在社会经济发展和城市建设取得瞩目成就的同时，上海也越来越多地面临着“大城市病”的威胁。截至2013年底，全市常住人口为2415.15万，已超过现行城市总体规划确定的2020年的人口规模。持续增长的人口规模对城市品质、配套服务、生态环境和基础设施提出了更高的要求。同期，全市建设用地面积已经达到3070平方公里，占全市陆域面积的45%，建设用地规模已经逼近规划确定的2020年末上海建设用地指标。城市人口和用地规模的不断增长也给环境和资源承载能力带来巨大的挑战。 >>>详细
可利用土地资源有限：养老服务建设纳入土地利用总规划
5月30日，民政部、国土资源部、财政部、住房和城乡建设部四部门联合下发《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》，要求将养老服务、相关设施建设纳入社会发展规划、土地利用总体规划和相关城乡规划。这是国土资源部今年第三次就养老设施用地发文。
《通知》明确提出，用于城镇养老服务设施建设的用地、用房，不得挪作他用。未经法定程序，不得改变养老服务设施的用途。严禁养老服务设施建设用地、用房改变用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发。 >>>详细
释放压力 郊区县是未来上海规划重点区域
习近平：特大城市人口仍须严控
中共中央总书记、中央全面深化改革领导小组组长习近平在会议上强调，落实户籍改革时要因地制宜，对大、中、小城市及特大城市要做到区别对待，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。
习近平在会上强调，加快户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。推进人的城镇化重要的环节在户籍制度。户籍制度改革总的政策要求，是全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。
上海郊区加快编制村镇规划
上海市市长杨雄在政府工作报告当中就提到坚持城市建设的重心向郊区转移，推进新型城镇化，深入农村改革，加强强农惠农富农的政策力度，构建城乡一体化发展的新格局。
比如像浦东新区的川沙新镇，松江区的九亭镇等等，此外上海目前正在建设的一些重大的一些项目如浦东的迪斯尼等也可能会形成较大规模的常住人口和就业人口一个聚集，但这些区域将他们纳入新城规模会过小，纳入到新市镇又嫌规模过大，因此他建议在1966三级城镇体系当中，增加介于新城和新市镇之间的一级城镇化地区，规划人口的规模在20万-30万之间，数量达到20个左右，并全面规划和建设小城的城市功能和基础设施增加郊区小城与郊区新城或者是中心城区的一个快速便捷的交通联系等等。
保障房、棚改房建设区域也将往外围扩
现在一些保障房和棚改安置住房盖在比较远的地方，这里面主要的原因，还是在发展过程中土地资源配置有一定的难度，所以选择相对城郊的地方建设。这样情况的解决，需要交通基础设施特别是公共交通要跟上。这里我要说两点：作为城市政府在考虑保障房和棚改安置住房选址的时候，一定要把医疗、教育、就业等等因素综合考虑。
规划走向郊区 过程仍然有不可避免的挑战
1、存量工业土地盘活难
在上海郊区采访了解到，虽然近年来土地指标越来越紧，但一些地区仍面临供后土地低效利用甚至闲置的情形。一些企业从事实体生产意愿不强，更看重厂房出租或土地带来的。上海远郊一个乡镇目前共有15家企业存在土地“批而少用”的情况。一家电脑机绣有限公司占地165亩，实际使用40亩，厂房建成以来一直空置。公司负责人坦言，正等待时机将土地高价转让，“土地的不知要比经营高多少倍”。
基层政府盘活存量土地的主动性、积极性虽然明显增强，但缺乏具体的法律依据和长效性的约束惩罚机制。奉贤区南桥镇一位负责人说，一旦土地出让，产权就归属企业，目前没有足够的法律法规支撑地方政府去推动企业进行“二次开发”，而依靠行政手段也不可持续。
2、产业用地二次开发需要提速
产业用地的二次开发，是对已办理过相关用地手续但利用效率不高、产业能级低的土地，通过对其重新开发利用，以提高土地经济效益和社会效益。二次开发全面实施的难度和代价也不小。比如,部分企业的厂房虽然闲置，但其对工业用地价格上涨的预期强烈，宁愿囤地待涨，而不愿费心于二次开发；部分低能级企业有意愿对原有厂房进行改扩建以提高土地利用强度，但受制于原有的规划和容积率的限制，无法实施。
3、上海郊区新城也有不少问题
新城目前普遍存在人气不足，人口导入少。像松江新城造了很多房子，但入住率比较低，多数低于60%。空城最明显的还有临港新城，房子是造出来了，房价这两年都翻番了，但目前没什么人。
另一个新城发展的问题就是产业不配套，就业机会少。像有些人住在松江，但要到市区来上班，这就给交通造成了拥堵。
上海新城发展普遍存在没有城市群的规划，缺乏人口导入和人口结构发展规划。虽然也规划了下每个新城人口发展规模，但是通过什么方式促进人口从中心城区向新城区集聚，还没有一个明确的政策和激励型措施。
还有投入也有问题，轨道交通的投入，中心城区主要是市里投入，郊区有部分轨道交通需要地方区政府投入。
针对上海郊区未来规划 目前主要有三种建议：
1、明确上海郊区新城功能定位
一是完善上海城镇体系，目前上海中心城太大，外面太小，城镇体系不完善。二是优化全市产业空间布局。三是提升城市功能等级。四是疏散中心城区人口，我算了下，我们中心城区外环线以内是600多平方公里，这个范围内的人口密度是7万人，而日本的核心区域的人口密度是1.4万多人，下一步，中心城区还会有一部分人疏散出去，只是疏散的潜力比较小了。五是，郊区新城应该成为接收上海新增人口的主要区域，因为未来我们可能要严格控制中心城区的人口增长，而郊区新城还是空城。
2、跨省都市区与城市群
上海市政府参事左学金提出的一种解决思路：即“上海与周边的部分城市形成一个跨行政边界的都市区，合作规划与建设道路地铁等公交设施。”。
3、郊区地铁开行快车
华东师范大学教授宁越敏针对郊区交通提出的解决思路：除过线路不断建设，轨交在运行组织上应该有快、慢、等多种形式，“我们现在都是站站停，即使有了地铁，从人民广场到青浦也要一个，而从昆山坐高铁20就能到虹桥站或新客站了，这使得从郊区大型居住区的居民到市区还没有从江苏过来快。”
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